在動物營養中，鈉和氯是動物的正常生長、健康和生產性能所必需的兩種元素。但是大多數飼料原料（尤其是植物性飼料原料）中，鈉和氯的含量都較低，因此，需要另外加以補充。在飼料產品配方中添加氯化鈉是滿足動物對鈉和氯營養需要的主要途徑。而食鹽的主成分是氯化鈉（NaCl），因此食鹽成為補充氯化鈉的最簡單、價廉的、有效的物質。
隨著我國養殖業的發展，飼料行業對氯化鈉的需求量越來越大，目前每年用量近百萬噸，而鹽業公司的飼料用鹽與飼料添加劑企業的飼料添加劑氯化鈉每噸差價在100元以上。為了維護本行業的利益，近一段時間，廣西、山東、江蘇、河南等地一些飼料添加劑氯化鈉被各地鹽業管理部門查扣，甚至一些合法經營飼料添加劑氯化鈉的企業負責人，以非法經營罪被列為犯罪嫌疑人，農業行政主管部門與鹽業主管部門之間的飼料級氯化鈉監管權之爭被不斷升級。本刊記者通過采訪相關飼料企業，行業專家及律師，并結合收集的資料，對其中涉及的相關標準、法律法規，存在的爭論點，典型案例進行了梳理，最后結合網友和專家的意見為飼料企業下一步維權提出應對招數。
1 與飼料級氯化鈉相關標準和法律法規
1990年生效《中華人民共和國鹽業管理條例》第十九條規定，食用鹽、國家儲備鹽和國家指令性計劃的純堿、燒堿用鹽，由國家實行統一分配調撥。其他用鹽，制鹽企業在完成國家分配調撥計劃和按規定確保合理庫存的基礎上，可在鹽業行政主管部門的指導下進行自銷。
1996年生效的《食鹽專營辦法》規定食鹽是指直接食用和制作食品所用的鹽，并將畜牧用鹽鈉入食鹽管理范圍。2013年對該辦法進行了修訂，并于2013年12月7日予以發布，將定點生產企業的審批權和食鹽準運證的核發權這兩項審批權下放至省級。
2000年，國家質量監督檢驗總局發布了食用鹽國家標準（GB5461—2000），規定了食用鹽的技術要求、試驗方法、檢驗規則和包裝、標志、運輸、貯存，并指出該標準所指食用鹽為供食用的精制鹽、粉碎洗滌鹽及日曬鹽。
2008年，國家質量監督檢驗總局、國家標準化管理委員會共同發布了國家標準《GB 21513—2008畜牧用鹽》。并指出該標準所指畜牧用鹽是以食鹽為載體，通過添加適量的添加劑，用于畜禽食用的粒狀畜牧用鹽和畜牧鹽舔塊。
2009年，國家質量監督檢驗總局、國家標準化管理委員會共同發布了國家標準《GB/T 23880—2009飼料添加劑氯化鈉》，飼料添加劑氯化鈉感官指標、理化指標、衛生指標、檢測方法、檢驗規則等強制性標準作出了嚴格規定。并指出飼料添加劑氯化鈉是作為飼料中鈉離子和氯離子的補充劑，屬于飼料添加劑產品。該標準的發布結束了飼料企業只能將食用鹽標準和畜牧用鹽標準作為產品質量標準的歷史。
2012年5月1日，新修訂的《飼料和飼料添加劑管理條例》正式實施?！稐l例》第三條明確規定：國務院農業行政主管部門負責全國飼料、飼料添加劑的監督管理工作?？h級以上地方人民政府飼料、飼料添加劑管理部門負責本區域飼料、飼料添加劑的監督管理工作。
2013年12月30日，農業部發布新修訂的《飼料添加劑品種目錄》，并于2014年2月1日正式實施，氯化鈉作為礦物元素飼料添加劑都名列其中，并宣布2008年12月11日公布的《飼料添加劑品種目錄（2008）》（農業部公告第1126號）同時廢止。
2013年10月10日，國家質量監督檢驗檢疫總局和國家標準化管理委員會發布了新修訂的《飼料標簽》（GB10648—2013），并于2014年7月1日起正式實施。新修訂的《飼料標簽》標準中將飼料和飼料原料產品成分分析保證值項目食鹽標示改為氯化鈉標示。
在《2014年食鹽計劃安排意見》中，國家發展改革委要求2014年食鹽計劃編制工作本著形式從簡、務實高效的原則，只編制和下達食鹽銷售計劃及省際間調撥計劃（包括直接食用、食品加工用鹽；加碘和非碘食鹽），畜牧鹽、漁鹽、腸衣鹽和出口鹽由食鹽專營主體根據市場需求采取產銷企業自主銜接方式保證供應，不再列入國家指令性計劃。
2013年11月，國家發改委發布《關于編制2014年國民經濟和社會發展計劃（草案）的通知》（發改綜合〔2013〕1946號），規定2014年，畜牧鹽、漁鹽、腸衣鹽和出口鹽由食鹽專營主體根據市場需求采取產銷企業自主銜接方式保證供應，不再列入國家指令性計劃。 2 爭論焦點
飼料級氯化鈉的管轄部門存在爭議
有人認為，按照《飼料和飼料添加劑管理條例》、《飼料添加劑品種目錄（2013）》等相關規定，作為飼料添加劑的飼料氯化鈉的生產應由地方飼料添加劑管理部門監管。飼料企業從取得省級飼料管理部門核發的飼料添加劑氯化鈉生產許可證和產品批準文號的生產企業采購飼料級氯化鈉只要，進行飼料生產，是合法行為。
飼料氯化鈉作為畜牧用鹽適用《食鹽專營辦法》，而其氯化鈉含量超過95%，屬于地方《鹽業管理條例》如《江蘇省〈鹽業管理條例〉實施辦法》規定的氯化鈉含量60%以上鹽產品。因此，反對方認為，按照《食鹽專營辦法》、《食鹽加碘消除碘缺乏病危害管理條例》及地方《鹽業管理條例》相關規定，飼料氯化鈉的生產、運輸、銷售等環節應由地方鹽務局監管，飼料企業銷售的飼料氯化鈉應從取得食鹽批發許可證的企業購進，否則為違法行為。 飼料級氯化鈉適用法存在爭議
按照《立法法》第八十三條的規定：“同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，特別規定與一般規定不一致的，使用特別規定，新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定”。這確立了我國司法實踐中法律適用的兩項基本規則即“新法優于舊法”和“特別法優于一般法”。
新法優于舊法規則也稱后法優于先法規則，新的規定優于舊的規定規則，其基本含義是，當新法和舊法對同一事項有不同規定時，新法的效力優于舊法，在新的法律生效后，與新法內容相抵觸的原法律內容終止生效、不再適用?！讹暳虾惋暳咸砑觿┕芾項l例》和《食鹽專營辦法》分別于2011年和1996年由國務院頒布。因此，按照新法優于舊法規則，飼料級氯化鈉的相關管理應該依據《飼料和飼料添加劑管理條例》，而不是《食鹽專管辦法》。但也有人指出，《食鹽專管辦法》已于2013年進行了修訂，按正式實施時間，該法相對于《飼料和飼料添加劑管理條例》應是新法。
一般法是指在時間上、空間上、對象上以及立法事項上所作出的一般規定的法律規范。特別法則是與一般法不同的適用于特定時間、特定空間、特定主體（或對象）、特定事項（或行為）的法律規范。司法機關在適用同一機關制定的一般法與特別法時遵循的是“特別法優于一般法”的規則?！妒雏}專營辦法》對氯化鈉的規定可以視為特別規定，從這個方面看，鹽務局似乎有權對飼料級氯化鈉進行監管。
飼料級氯化鈉是否屬于食鹽（畜牧用鹽）
有人認為飼料級氯化鈉屬于飼料添加劑不屬于食鹽（畜牧用鹽）。飼料用氯化鈉、食鹽和畜牧用鹽均有國家標準，三個標準對產品的控制指標存在明顯區別（表1）。
一是作為飼料添加劑的氯化鈉不需要加碘，而《食用鹽》標準對碘含量有明確的規定。碘是動物必需的微量元素。當飼料中碘含量不足或過量時，都會對動物的生長、健康和生產性能產生不良影響。我國配合飼料中的碘目前一般通過添加劑（如碘化鉀、碘化鈉、碘酸鉀和碘酸鈣）或添加劑預混合飼料來加以補充。由于不同動物種類、不同生長階段、不同生產水平對碘的需求量不同，而且由于各地土壤、水中碘含量的差異較大，致使飼料原料中碘含量的差異也較大，因此，飼料企業在生產飼料產品時需根據產品的適用對象和所用原料的碘基礎含量來確定碘的實際添加量?？紤]到配合飼料中的碘一般已通過碘源添加劑加以補充，因此，在《GB/T 23880—2009飼料添加劑氯化鈉》標準中未對氯化鈉產品中的碘含量作低限要求。在制定此標準的過程中，也曾有人提出，為了防止在配合飼料中對碘的重復添加，可否考慮對氯化鈉產品中的碘含量規定上限要求。后經討論認為，加碘會增加企業的生產成本，生產飼料添加劑氯化鈉的企業一般不會添加碘制劑，故規定上限要求沒有實際意義。因此，最終在《GB/T 23880—2009飼料添加劑氯化鈉》標準中沒有對碘含量作出規定。
二是為了使添加劑氯化鈉在配合飼料產品中易于混合和分布均勻，一般要求氯化鈉產品有較細的粒度，而《食用鹽》標準規定的粒度較大，且波動范圍也較大，不像飼料添加劑氯化鈉的粒度有較嚴格的要求。
三是，飼料添加劑氯化鈉對“白度”指標的要求低于《食用鹽》標準的規定，這是因為配合飼料產品由多種原料組成，色澤變化大，而氯化鈉在配合飼料中添加比例較小，添加后不可能對產品色澤造成明顯影響，因此，對“白度”不必要求過高，這樣有利于降低氯化鈉產品的成本。同理，《飼料添加劑氯化鈉》標準中對氯化鈉的含量規定為≥95.5%，飼料行業認為飼料添加劑氯化鈉產品達到這個標準就可以了，而《食用鹽》標準的要求一般較高，有的鹽業主管部門人員認為上述標準（≥95.5%）偏低，這種產品若用于食品生產上是不安
全的。
另外，根據國家標準《GB 21513—2008畜牧用鹽》可看出，畜牧用鹽屬于混合物，而飼料級氯化鈉屬于純凈物。
表1 飼料添加劑氯化鈉與食鹽和畜牧用鹽的區別
反對方則提出了兩條反對意見，一是農業部畜牧獸醫局在對中國鹽業總公司《要求貴部解釋105號公告的請示》的復函（2001農牧便函字第27號）中指出，用于飼料加工的氯化鈉屬于畜牧用鹽，應遵守《食鹽專營辦法》。但記者咨詢律師后，被告知，任何基于被廢止的規定建立的法律法規都是無效的，2003年12月9日，農業部已發布公告宣布1999年7月26日農業部發布的《允許使用的飼料添加劑品種目錄》（農業部公告第105號）即日起廢止，可見，該復函是無效的。二是飼料添加劑氯化鈉的國家標準所采用的多項指標，均采用國家對食鹽衛生的檢測標準，該產品的各項理化指標，均未改變食鹽的屬性，也未對食鹽進行再加工，因此，可將飼料添加劑氯化鈉認定為食鹽。

3 典型案例
案例1：國務院法制辦裁定牛羊用微量元素預混合飼料不屬于畜牧用鹽
2003年，內蒙古赤峰市鹽務局依據《食鹽專營辦法》（國務院令第197號）第十四條“食鹽零售單位和受委托代銷食鹽的個體工商戶，代購代銷店以及食品加工用鹽的單位，應當從當地取得食鹽批發許可證的企業購進食鹽”和第二十八條“漁業、畜牧用鹽適用本辦法”的規定，認為赤峰市畜牧獸醫藥械供應站所經銷的牛羊用微量元素預混合飼料就是畜牧用鹽，應由鹽務部門管理，而畜牧獸醫藥械供應站依據《飼料和飼料添加劑管理條例》（國務院令第327號）第二條“本條例所稱飼料，是指經工業化加工、制作的供動物食用的飼料，包括單一飼料、添加劑預混合飼料、濃縮飼料、配合飼料和精料補充料”的規定，認為他們所經銷的牛羊用微量元素預混合飼料是飼料添加劑廠生產加工的含多種微量元素的混合飼料，是添加了氯化鈉的終極產品，應由飼料行政主管部門管理。
內蒙古自治區赤峰市畜牧獸醫藥械供應站不服赤峰市鹽務局以其私自銷售畜牧用鹽為由作出的行政處罰，申請赤峰市政府進行執法監督。赤峰市法制辦在審查中遇到牛羊用微量元素預混合飼料（即舔塊）是否屬于《食鹽專營辦法》中規定的畜牧用鹽的問題，并將此問題提交國務院法制辦。法制辦研究認為，牛羊用微量元素預混合飼料是以鹽和多種微量元素為原料制成的添加劑預混合飼料，是一種含鹽制品，應不視為屬于《食鹽專營辦法》中規定
的畜牧用鹽，并將復函以“國法秘函〔2003〕128號”文件的形式公布。
案例2：地方政府裁定飼料添加劑氯化鈉不屬于鹽務局的職權范圍
2012年11月7日，福州天大飼料有限公司因生產需要，向具有農業部和省級飼料工業辦公室頒發的生產許可證和批準文號的海鹽調味品（福州）有限公司購進飼料添加劑氯化鈉。福建省福州市鹽務局卻認為飼料添加劑氯化鈉屬于其食鹽專營管理的范疇，而且認定該批飼料添加劑的原料鹽（氯化鈉）不是購自當地鹽務公司，是直接購自鹽礦，并對天大飼料公司倉庫內的7噸飼料添加劑氯化鈉作出就地抽樣取證先行登記保存決定。同年11月12日，福州鹽務局對此進行立案調查。同年12月20日，該局又對此批飼料添加劑作出異地保存決定。天大飼料公司不服福州鹽務局的行政行為，向福州市政府提起行政復議申請。
福州市政府經調查后認為，飼料添加劑不屬于鹽務局的職權范圍，相關企業的生產經營活動應受法律保護。而福州鹽務局的行政行為也不符合法律規定，程序違法，因此決定撤銷福州鹽務局的行政決定。
案例3：地方政府及地方各級法院維持鹽務管理局行政處罰決定
2013年5月25日，廣西貴港鹽務管理局對貴港市萬千飼料股份公司（以下簡稱萬千飼料公司）涉嫌違法購進、使用非碘飼料生產用鹽進行立案調查?，F場查獲外包裝為“不一樣”飼料添加劑氯化鈉6.212噸，經檢測，該批產品其主體成分氯化鈉含量99.21%，屬鹽產品，碘含量為0，不符合國家食用鹽（GB5461）要求。貴港鹽務局認為，該公司私購并在飼料生產中使用不符合國家標準的食鹽，違反2002年實施的《廣西壯族自治區鹽業管理辦法》
第18條、第25條第2款、第44條的規定。6月18日，貴港鹽務局依法處罰飼料公司1萬元。萬千飼料公司不服，認為其購進、使用的“不一樣”飼料添加劑氯化鈉屬于農業部公布的《飼料添加劑品種目錄（2008）》中的氯化鈉，應理解為國家所允許在飼料中添加的有效成分，不是食鹽，先后向貴港市人民政府申請行政復議，向貴港市港北區人民法院和貴港市中級人民法院提起行政訴訟，2013年8月30日行政復議決定書、2013年12月11日的一審和2014年5月16日的二審行政判決書均維持了貴港鹽務管理局行政處罰決定。

案例4：飼料企業合法地位得到農業部確認
農業部辦公廳于2014年4月23日對康地飼料（中國）有限公司《關于被“異地封存”的飼料級氯化鈉的申請》進行復函，根據該公司提供的材料，農業部經查核確認，海鹽調味品（福州）有限公司常州分公司是經農業部審核批準、取得飼料添加劑氯化鈉生產許可證的合法企業（生產許可證編號：飼添（2013）T00020），其銷售的飼料級氯化鈉產品屬于飼料添加劑，并依法取得產品批準文號（產品批準文號：蘇飼添字（2013）230701），可以用于飼料生產?？档仫暳希ㄖ袊┯邢薰静少徥褂迷摦a品符合《飼料和飼料添加劑管理條例》及相關規定。
案例5：飼料添加劑企業在維權路上
2014年6月5日，江蘇宿遷市鼎盛鹽業有限公司銷往宿遷益客飼料有限公司的4噸飼料添加劑氯化鈉被宿遷市鹽務管理局查封，理由是：“從未取得食鹽批發許可證的企業購進食鹽。”
2014年6月27日、7月1日以相同理由，宿遷市鹽務管理局先后查封了宿遷鼎盛鹽業36.5噸腸衣鹽，以及淮安白玫飼料有限公司銷往宿遷大北農飼料的36.25噸飼料添加劑氯化鈉。
2014年7月8日，鄭州市鹽業局鹽政執法人員突擊檢查了牧鶴集團生產車間，發現50余噸違規鹽產品，河南省鹽產品質量檢測中心對現場取樣進行檢測，結論是工業鹽。按照《食鹽專營辦法》、《食鹽加碘消除碘缺乏病危害管理條例》、《河南省鹽業管理條例》相關規定，鄭州市鹽業局對牧鶴集團兩個倉庫中存放的154噸和83噸工業鹽分別執行了扣押和就地封存處理。

4 高手支招
由于國家的相關法律存在沖突，地方鹽業主管部門對飼料級氯化鈉的監管雖然不合理，但似合法，各地還會出現眾多類似的糾紛，飼料企業在面對此種情況，該怎么辦，各地網友、相關專家、律師紛紛支招。
招數一：將礦物元素添加劑改為預混料添加劑。農業部可對《GB/T 23880—2009飼料添加劑氯化鈉》進行修訂，允許飼料添加劑氯化鈉中再加一定的載體，使氯化鈉的含量降低到60%或50%以下，將飼料添加劑氯化鈉生產許可證改成預混料生產許可證和相應批準文號。
招數二：通過新聞媒體尤其是中央級媒體制造輿論，發揮輿論監督的作用。我國大部分地區的鹽政管理和經營隊伍是一套機構兩塊牌子，各地鹽務局是鹽業管理政策的制定者、鹽政執法者、生產企業的上級主管，同時又是鹽產品的經營者。相對于有政府部門賦予執法權的鹽務局，飼料企業是弱勢群體，可以借助媒體的介入，對鹽務局的越權管理起到輿論監督的作用。輿論監督影響大，范圍廣，震動大，諸多久拖不決或處理不公的案件，一旦輿論參與，新聞媒體曝光，迅速引起相關部門重視，從而得到很快的處理。如2003年的大學生孫志剛在收容站被毆打致死事件，由于媒體的介入，不斷殺人者受到嚴懲，而且直接導致我國收容制度的廢除。
招數三：提交國務院法制辦協調或由最高人民法院裁決。截至目前為止，由于一直沒有最高法律機關對有關法律規定做出解答，各地政府或法院對相關企業就飼料添加劑氯化鈉的監管問題提起的法律訴訟做出了不一致的判決。若能獲得最高法律機關的支持，相關經營企業向鹽業管理部門維權將會更加理直氣壯。
招數四：提請兩會代表關注。反映民眾訴求是兩會代表的職責之一，每年兩會代表也希望有民意反映上去，也在尋找素材，企業可將有關公平的市場競爭招到了鹽務局打擊的相關情況向全國人大代表和全國政協委員反映。兩會代表一旦采納，將其形成建議、議案和提案提交兩會，相關方面必須研究處理并答復。

5 結語
國務院頒布的兩部行政法規《食鹽專營管理辦法》與《飼料和飼料添加劑管理條例》具有同等法律效力，由于追求壟斷利益，鹽行業希望自己的經營范圍無限擴大且別人不得進入；由于政企不分，鹽業主管部門才有可能濫用行政手段對其他市場主體進行打壓；由于法治不嚴，政府和立法機構沒有進行相關立法，并且沒有做嚴謹的司法解釋，進而導致飼料添加劑氯化鈉的監管權的歸屬問題產生爭議。雖然有眾多解決爭議的途徑，但每一條都耗時久遠，一些合法生產、經營和使用飼料添加劑氯化鈉的企業被當地鹽業管理部門查扣為“非法”，其產品被沒收并罰款的案例還將繼續上演。在2014年全國經濟體制改革工作會議上，鹽業改革納入了2014年九大改革任務，一直以來被視為“難啃骨頭”的鹽業改革希望在2014年有所突破，生產和使用飼料添加劑氯化鈉的企業的春天希望在2014年能夠來到。