《農業保險條例》或年內出臺

來源：中國獸藥114網  發布日期：2012-01-17  發布者：曉天  共閱905次

農業險試點五年：覆蓋面低之痛

“總的看，農業保險試點確立了基本模式和方向，但仍是粗放式經營，其問題核心是制度、渠道、流程、產品等多方面問題，導致農業保險存在許多‘隱患’?！蹦硨I農業保險公司中層如此評價。

從2007年中央財政首次予以21.5億元補貼預算以來，農業保險試點已走過5年。單純從數據上看，農險保費收入從2007年的51.84億元增長至2011年8月的142億元，合計564億元，年均增長37.8%，增速遠超保險行業平均水平。

取得上述業績的代價并不小。

試點以來，僅中央財政就投入近330億元，如果各級財政補貼支出按保費的80%計算，這個數據應該在460億元左右。

在考量成本的情況下，上述成績單或許并不讓人滿意。2008年西南雪災，保險賠款20億元，只有受災損失的2%，多數農民只能仰天長嘆。

諸多問題懸而未決。以西南雪災為例，覆蓋面無論是品種還是區域都極為狹小，這也是賠款只有損失2%的直接原因。由于農險一直采取試點模式，各專業農業保險公司裹足不前，只能在極小的區域經營，風險得不到分散；此外因網點缺乏，專業農險公司“以險養險”難以推行。從根源上看，《農業保險條例》難以落地，農業保險缺乏統一的制度框架。

今年或許是農險繼2007年后的另一拐點。最近，保監會、財政部、農業部紛紛就農險發展發出自己的聲音。

1月8日，保監會主席項俊波在保險監管工作會議上表示，要推動出臺《農業保險條例》，從立法層面建立統一的農業保險制度框架。一位長期研究農業保險的人士透露，該條例有望今年出臺。

財政部副部長李勇在湖南開展農業保險調研表示，財政部將進一步完善保費補貼政策，加大財政支持力度，穩步擴大保費補貼區域。

農業部下發的《全國農業和農村經濟發展第十二個五年規劃》也指出，加快發展農業保險，完善農業保險保費補貼政策。

1、農業險條例難落地

農業保險自1982年重新開辦，但由于賠付過高，規模一直呈萎縮狀態。拐點出現在2007年，中央財政當年首次列支21.5億元的預算額度，在全國6省區推行政策性農業保險保費補貼試點，揭開了中央政府補貼農業保險序幕。

同時，保監會先后批復了安信、安華、陽光、國元、安盟等五家專業農險公司。而人保、中華聯合財產保險公司依然是農業保險的主力。二者并存發展。

從保費收入看，2001全年農業險保費收入僅為3.33億元；2011年1-8月份，已達141.86億元，同比增長22.61%，已超過2010年全年。

農業保險在農業中的作用也愈發明顯。2007年至2011年8月，農業保險經辦機構向農戶支付農業保險賠款共356億元，受益農戶達5990萬戶次。

但是，農業險卻一直缺乏法律保障。

1997年國內曾就啟動農險立法調研工作，監管部門已就《農業保險條例》召開過多次立法研討會。2007年，國務院要求保監會組織立法調研。2008年，經多方考察、調研和征求專家意見，保監會與農業部、財政部共同起草了《政策性農業保險條例(草案)》，18易其稿之后提交國務院法制辦，法制辦向人民銀行、農業部、發改委等相關部委征求意見。不過相關部門認為立法條件不成熟，予以否定。

一家農業保險公司中層表示，“沒有專門的農業保險法律規范，政策不明確，業務性質難以界定。制度的缺失導致了農業保險政策執行過程中的不確定性?！?

農業部產業政策與法規司副司長黃延信曾公開發表文章，也指出，由于各參與方的權利義務缺少法律規定，政府對農業保險監管無據，存在諸多無序和混亂現象。

比如，2010年云南盈江縣的24萬畝甘蔗遭遇旱災，最終得到了230萬元的保險賠付，平均每畝賠付不足10元，甚至低于保費。

項俊波在履新保監會主席后，有意打破此種困境。其在保險監管工作會議上說，要推動出臺《農業保險條例》，從立法層面建立統一的農業保險制度框架。

上述研究人士介紹，相關部門在2011年對《農業保險條例》逐條進行了評審，有望在2012年出臺。

2、覆蓋面過小

從業務上看，農業保險的覆蓋面依然難盡人意。這主要有兩個體現，一是參保品種不多，與國外有較大的差距；其次是參保區域偏少。

以西北某省為例，其農業保險品種包括小麥、油菜、青稞、蠶豆、馬鈴薯、玉米、溫棚、能繁母豬、奶牛及森林火災；陜西納入補貼的品種為能繁母豬、奶牛、小麥、玉米、油菜、馬鈴薯、蘋果、設施蔬菜“銀保富”、核桃。

仔細觀察，保險公司承保的品種多為有財政補貼的品種。也就是說，中央財政予以補貼的品種成為保險公司的爭取焦點，沒有補貼的則備受冷落。

目前補貼品種包括水稻、玉米、小麥、油料作物和棉花、能繁母豬、奶牛、育肥豬保險、森林保險、馬鈴薯、青稞、牦牛、藏系羊、天然橡膠共14個。我國的農作物品種數以百計。除上述14個品種外，大部分的風險依然是完全裸露。

黃延信在文章中就呼吁，農業保險的產品應涵蓋對一些地區經濟發展、增加農民收入有重要影響的主要農作物。如廣西等地的甘蔗、陜西的蘋果、長江領域的柑橘等。

同時，農業險覆蓋區域也并不理想。

即使有補貼的也未全部覆蓋。我國2010年承保主要糧油棉作物約占全國播種面積的35%，全國水稻保險的平均承保覆蓋率只有49%。

一般而言，作為中央財政補貼政策的配套措施，省級財政需負擔25%的補貼配套，各級縣級財政一般負擔10%－20%的中央試點險種的補貼配套任務。

以寧夏石嘴山保費補貼比例為例，種植業中的小麥、水稻、玉米、葵花四品種中央財政補貼40%，自治區財政補貼40%，縣(區)財政補貼10%，投保人繳納10%。

上述某保險公司中層說，“保險覆蓋面越大，本級財政的保費補貼負擔越沉重，對于貧困縣，財政壓力更大。受財力所限，有的縣整體不參保，或人為控制參保范圍?！?

覆蓋面低的弊端顯而易見。2008年初，50年一遇的雨雪冰凍災害波及21個省區市，農作物受災面積超過2億畝，絕收面積超過3000萬畝，此次災后保險賠款近20億元，占比不到雪災總損失的2%，較之國外50%左右的補償水平相去甚遠。

前述某保險公司中層認為，要提高保險覆蓋面應從減輕地縣財政補貼壓力和實現農民直補等兩方面入手。

西方發達國家如法國農業保險的補貼方式是實現農民直補，農業保險補貼與農業保險風險類別和保費掛鉤，而非與產品直接掛鉤，所有種植業農險產品均可得到政府補貼。

該人士介紹，同時要提高中央補貼比例，降低甚至取消縣級財政補貼比例。在西方發達國家，很少有縣級財政出資補貼農業保險的情況，如法國是由歐盟和法國政府出資，美國、日本都是由中央財政出資。

在中國，中央財政對農業保險保費補貼的預算安排資金從2007年的21.5億元增長至2011年的97.06億元，年均增長45.8%，呈明顯增長趨勢。

3、風險分散乏力

雖然農險保費增長迅猛，但風險分散通道嚴重缺乏。

農業險是具有特殊性質的財產保險，賠付風險高，賠付率可能超過100%，且上無封頂，但幾家專業農業保險公司普遍經營地域小，無法通過更大范圍分散風險。

比如，安盟農險的主要業務集中在成都，安信農險則只有江蘇和浙江等少數幾家分公司，安華稍好，有六家分公司，陽光農險有廣東、內蒙古等幾家分公司。農業專業保險公司的分支機構數量遠少于一般財險公司。以安誠財險為例，創立于2006年，分公司多達13家，幾乎是五家專業農業保險公司分支機構的總和。后者更無法與人保財險(微博)覆蓋到全國絕大部分縣城的網絡相比。

經營地域小的弊端在于，一旦發生農業災害可能會在短時間內波及幾個縣、甚至幾個省，農險公司不能通過集合大量標的來分散風險，將對經營造成巨大損失。2007年安華保險由于吉林旱災巨虧33700萬元，就屬于此種情況。

前述保險公司中層認為，“對于農險公司分支機構設立應該一視同仁，限制機構批設違背了保險的發展規律，因為農險一定要在更大范圍和更長時間內實現風險分散?！?

其次，再保險和巨災風險對農業風險的分散能力不足。

農險公司對再保險并不“熱衷”。各專業農險公司的分出保費并不多，種植險一般分出比例在10%－20%，自身實際風險積累較高。

事實上，農險公司再保險的通道并不多，目前中再集團是主要的再保險交易方。這完全不夠，而且也并未真正地實現風險分散。

而西方發達國家的再保險市場較為完善，以法國安盟保險為例，其不但在集團內部建立相互再保險機制，上、下層管理機構互保機制，并通過全球14個國家的業務和國際再保險渠道，實現風險全球范圍內分散。

去年上半年，法國也經歷了旱災，但安盟產險整體綜合成本率反而由2010年上半年的104.5%下降至2011年上半年的99.6%。

知情人士透露，財政部此前曾提出由中央財政出資成立農業再保險公司的方案，希望由這一機構把全國的農險政策和運作統一起來，但因存在分歧被擱置。

國家設立政策性農業保險公司，主要是為開展農險的保險公司、互助合作保險組織提供再保險服務，管理農業風險大災補償基金。黃延信建議，國家財政對農業風險大災補償基金給予補貼。由農業部指導開展業務，財政部投入資金，保監會監管。

4、探路以險養險

盡管存在上述問題，但幾家專業農業保險公司的經營效益都在好轉。

2010年，安信、安華、國元、陽光分別實現凈利潤4500萬元、5400萬元、5900萬元、22500萬元。

對于盈利的原因，上述保險公司中層分析，一是政府補貼較高；二是近年來中國自然災害較少，糧食價格穩定，8年連續增產，農民增收，為農險提供了較好外部環境；三是各專業農險公司經營區域，大多選擇農業產量較高、風險較少地區。

上述某保險公司中層說，“長期來看，農業險應為微利，平年或豐年保險公司可能利潤較高，但一次巨災損失可能會損失數年或十多年的利潤?！?

也就是說，農業品種承保是虧損的，只能通過其他保險品種的盈利來彌補。這就是農業保險公司“以險養險”的邏輯。2004年啟動的新一輪農業保險創新試點，曾確定了市場化的發展方向，即各農業保險經營主體通過效益好的其他保險產品盈利，分攤農業保險費用或虧損，以實現“以險養險”；同時帶動農村商業保險發展。

五家專業農業保險公司都采取了此種策略。

安信保險在成立初，就確定了“以險養險”經營方針，即除經營傳統的農村種植業和養殖業保險外，還經營財產損失險、責任險、法定責任險及上述業務的再保險等業務。

吉林省政府辦公廳也曾明確，安華農險公司要堅持“商業化運作，代辦政策性業務，以險養險”經營方針。

在此邏輯下，各農業專業公司的非農業保險比例有所上升。以安信為例，其2009年的種植保險、養殖保險合計為81%，2010年則下降為73%。

然而實現“以險養險”，關鍵是建立各公司自己的商業化保險銷售渠道，在目前政策性農業保險體制下，各專業農業保險公司嚴重缺乏分支機構，銷售過多主要依賴農經站等政府網絡，不利于商業化保險產品銷售。

由于農險的特殊性，地方政府也被“綁”進“以險養險”中來。

比如浙江某縣就下文，要求“凡政府財政性投資(包括財政融資)建設項目的各類保險，包括建筑(安裝)工程保險、建筑施工人員意外傷害保險；區級各行政事業單位及下屬機構、各鎮鄉(街道)現有財產及新增財產的財產險均納入政策性農業保險”以險養險“范圍，由政策性農業保險共保體承保?！?

這種“交換”被看成是地方政府對保險公司的一種獎勵。

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